近年以来，随着国家实施粮食直补、取消农业税等一系列惠农政策以及因农产品价格上涨等原因，激发了农民农业生产积极性，土地承包纠纷大量增加。近日,安徽省凤阳县人民法院对三年来审结的土地承包纠纷案件、当地土地承包仲裁机构办理的案件及部分乡镇人民政府、基层调解组织调解的案件进行统计,分析该类案件的特点及目前审判中存在的突出问题，并提出对策和建议。
一、案件特点
2007、2008、2009年凤阳法院共受理农村土地承包合同纠纷案件149件，审结149件，类型包括土地承包经营权确认、土地承包经营权侵权、承包地征收补偿费用分配、土地承包经营权流转纠纷等。
（一）侵害合法土地权益案件增多，案件整体呈上升趋势。上述统计数据中，强行侵占集体土地、农户承包地或抢耕他人弃耕撂荒地、拒绝返还代耕地等，对合法承包经营权或集体土地权益进行侵害的案件有58件，占39%，侵占土地承包经营权人土地征收补偿款的有10件。
（二）村民委员会违反法律、政策发包和其他不规范土地行为引发了大量纠纷。在上述统计中占42%，有63件，出现了一部分农民失去土地，另一部分农民拥有更多甚至双份土地的现象,当事人对立情绪大，不断纠斗、缠访缠诉，影响了基层社会稳定。一是把一轮承包人在一轮承包期间因税费负担重、劳动力不足、外出务工、户籍外迁或其他原因撂荒、代耕、弃耕的土地在二轮延包时发包给他人或部分发包给他人。违法调整减员农户土地或变相剥夺妇女土地承包经营权。二是在土地征收或土地流转中侵害农民合法土地权益，如侵占补偿款、强行收回已合法流转的土地等。
（三）土地经营权流转纠纷增多。土地承包经营权以转包、出租、互换或其他方式合法流转给受让方后，承包方毁约引起的土地承包经营权流转纠纷也占有一定比例。
（四）多元化和多渠道的纠纷解决机制逐渐形成。2006年，凤阳县被农业部列为土地承包纠纷仲裁工作首批试点县之一，最先开展了仲裁试点工作，三年仲裁案件百余件，裁决和调解结案各半。不服裁决提出诉讼24件，占全部仲裁案件的 28%，凤阳法院审结的149件案件中，判决67件，调解或经调解撤诉82件，调解撤诉率达55%。乡镇人民政府、村民委员会、人民调解组织也承担了大量的土地承包纠纷调解工作,多元化和多渠道纠纷解决机制逐渐形成。
（五）集体诉讼多、涉案上访多和审理难、执行难。二轮土地延包至今近十年，土地现状已有较大改变，有的被退耕还林栽上树木，有的用于整修农田水利设施或被征收，有的历经多次流转或分散发包给多个农户，案件通常涉及三、五个承包户，多者可涉及几百个。尤其是对十年前的土地二轮延包提出的确认承包权诉讼，普遍面临时间跨度大、当事人多、举证困难、承包现状和权属复杂、执行难等问题。
二、当前土地承包案件审判中存在的突出问题
（一）不能全面正确理解中央政策精神，忽视政策指导作用。一是不能全面正确理解稳定和完善农村土地承包关系的政策精神，没有严格依照政策和法律规定保护几种特殊情形下失地农民土地承包经营权。二是处理不好政策和法律的关系甚至把依法审判与发挥政策指导对立起来，裁判普遍缺少政策解读和说理。三是个别案件裁判结果背离政策精神，司法理念、审判方法论和价值导向出现问题。
（二）土地承包法律法规和物权基本理论理解掌握不够，法律适用水平有待进一步提高。一是对土地承包合同、土地承包经营权和土地承包经营权证性质和效力认识还存在的误区。没有全面正确理解《物权法》关于物权登记一般原则与土地承包经营权登记之间的区别，认可土地承包经营权意思主义物权变动模式，在诉讼中却忽视对当事人意思表示的载体——合同效力的审查。把土地承包合同错误认定为行政合同，把土地承包经营权证错误认定为设权凭证，甚至出现只认证不审权、有证即合法有权、确权须先撤证和运用消灭时效否定物上请求权的错误做法。二是少数案件没有严格依法确认合同效力，法律适用不统一、裁判结果存在严重冲突。仲裁机关对村委会二轮延包时未经原一轮承包人同意将代耕地、撂荒地、弃耕地另行发包的行为均予以了纠正，裁决二轮合同无效，将土地返还原一轮承包人，法院对符合上述情形的大部分案件做出了和仲裁机构相同裁判，当事人反应平静。但少数案件，仲裁机构和法院以及上下级法院之间法律适用和裁判结果大相径庭。
案例:范某诉某村民委员会土地承包经营权纠纷案，一轮承包期间范某丈夫去世，三个女儿陆续出嫁（户口未外迁也未在嫁入地参加承包获得土地），二轮延包时，村委会未经民主议定程序将范某大部分土地发包给代耕人张某，范某仲裁获胜，但在村委会和第三人张某未提供范某自愿交回土地直接书证和经民主议定及审批证据的情况下，一、二审均判范某败诉,该案对出嫁妇女承包权保护没有充分考虑，如果范某三个女儿提出承包请求，法院必将陷入两难境地或作出矛盾判决。
三、解决农村土地承包纠纷的对策和建议
（一）坚持社会主义法治理念，全面正确理解和适用政策。
贯彻落实党的的方针政策，是社会主义法治理念对审判工作的基本要求，也是司法坚持党的领导最具体和最客观的体现，土地承包纠纷审判是一项政策性极强的工作，必须树立强烈的政策意识和坚定的社会主义法治理念，提高依据政策指导和开展审判工作的能力。
一是全面加强政策学习，正确理解把握政策精神。2004至2008年中共中央1号文件、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、中共中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》等等，是目前解决农村土地承包纠纷最重要的政策依据，安徽省委、省政府对上述政策也出台了贯彻落实意见，主要精神和措施是一致的。
关于稳定和完善农村土地承包关系。中央和国务院关于土地承包一系列政策，政策重心和首先强调的都是稳定土地承包关系。承包经营方式和承包期限长期稳定。家庭承包经营方式、三十年及更长时间的土地承包期限的政策规定则被《土地管理法》、《物权法》、《土地承包法》直接采用。土地承包经营现状尽量保持不变和稳定。土地承包期再延长30年，是指在第一轮土地承包的基础上再延长30年，是一种续包和延包性质，不是重新发包。在保持绝大多数农户土地承包关系稳定，即“增人不增地，减人不减地”的前提下，根据实际需要可对个别人地矛盾突出农户小范围适当调整，调整方案必须经过严格的民主议定和审批程序。
关于依法保护合法土地承包权益。政策规定：发包方承包期内不得强行收回承包地，不得违法和违反民主议定程序调整土地，不得干涉承包方的生产经营自主权，不得违法和违反自愿原则收回欠缴税费土地、弃耕撂荒地、代耕地另行发包。要保护出嫁离婚妇女的土地承包经营权等，保护合法土地流转和土地征收补偿收益等等。
二是正确处理好政策和法律的关系。政策和法律都是调整社会关系的有效手段，审判必须在政策指导下进行，通过审判充分贯彻政策精神，《物权法》、《土地承包法》等法律法规和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策，是解决农村土地承包纠纷的根本依据，必须坚决按规定执行，对法律没有明确规定，但有政策依据的，要充分考虑政策因素，把政策和法律对立起来，忽视政策指导作用的认识和做法必须纠正。
（二）进一步加强物权法、土地承包法等法律法规、规章和司法解释的学习，提高准确适用法律的能力。
一是正确理解土地承包有关的法律规定和物权基本理论。《物权法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》、高法的相关司法解释、地方法规、部门和地方规章，构成了目前处理农村土地承包纠纷案件的主要法律依据，必须全面掌握。
《物权法》最终将土地承包经营权归类为物权范畴，并赋予物权救济手段，使长期以来对土地承包合同是行政合同还是民事合同、土地承包经营权究竟属债权还是物权性质的争议归于平息。《物权法》对土地承包经营权采用了意思主义物权变动模式的特别规定，发包方、承包方、受让方依法就土地承包经营达成意思一致，土地承包经营权即告设立。土地承包经营权证是承包合同生效承包人获得用益物权后，由县级以上人民政府向承包方颁发的证明其享有土地承包经营权的书面凭证。这种登记不是物权设立的公示方法，对合同成立生效和承包经营权的设立并无影响，仅起证明作用，其派生性和附属性，使它仅仅是一种证权凭证而不是设权凭证。目前，我国还没有统一的不动产登记等物权登记机关，土地承包经营权证登记发放工作由县级以上人民政府承担，是一种可诉的具体行政行为。根据《物权法》的规定，因土地承包经营权证登记引起的行政诉讼会有以下一些情形：拒绝合法登记，拒绝合法变更、查阅、复制申请及因错误、虚假、不当登记引起的撤销和赔偿诉讼等。对土地承包经营权物权属性、土地承包经营权证性质、效力的正确理解以及行政可诉性研究现实指导意义是：土地承包经营权证行政撤销诉讼一般仅限于虚假、不当、错误登记及赔偿等，审理重点是登记是否合法、准确、规范以及赔偿责任，土地承包经营权确认民事诉讼审理重点是土地来源及意思表示的合法性。土地承包经营权原始设立时取得的土地承包经营权证不具有优先和对抗效力，撤销土地承包经营权证不是确认土地承包经营权的必经前置程序。
二是严格审查土地承包纠纷中有关合同效力，依法确认和保护合法土地承包经营权。因经营权流转或一、二轮延包产生的纠纷，不管当事人是否拥有土地承包经营权证，合同效力的审查和确认都应是审理重点，这是确定当事人是否合法拥有土地承包经营权的前提。《物权法》、《土地承包法》、《村民委员会组织法》是审查合同具体内容、确认合同效力重要的和首先的依据。审判中应该注意：一要正确认识土地延包性质。所有在原一轮承包合同基础签订的二轮延包合同，均不是新承包合同关系，只是增加了承包期限的约定，即用益物权期限延长三十年。非经承包人自愿或依照法定民主议定程序进行的调整，都是侵害承包人物权利益的行为。二要做到具体案件具体分析。僵化机械地把因土地延包导致的承包经营权确认纠纷简单归结为到底是支持一轮合同还是支持二轮合同的认识是极其片面和有害的，必须纠正。对把原一轮承包人土地另行发包形成的合同，必须严格审查合同涉及的土地来源情况及当事人的意思表示、民主议定程序的合法性。对不符合土地收回条件，未经原一轮承包人书面同意和民主议定程序，收回撂荒地、弃耕地、代耕地另行发包的合同、违反政策法律调整减员户和出嫁、离婚、丧偶妇女所在农户土地或变相收回发包形成的合同、村委会在承包期内强行收回调整土地或强行流转等形成的合同均应认定无效。三是严格法的适用原则，做到法律适用统一。高法《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》部分规定，在上位法《物权法》生效后不应再适用或应有条件适用，如解释第一条关于集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权提起的诉讼在未经行政机关处理前不应受理的规定，《物权法》第三十三条规定：“因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利”，高法2008年4月1日起施行的关于《民事案件案由》把土地承包经营权确认纠纷列在二级案由中，因此，当失地农民针对所失去的一轮承包特定地块直接提起土地承包经营权确认诉讼时，法院应该依法受理。该解释第二十条登记优先的确权规则与《物权法》土地承包经营权原始设立“合同生效”时取得的规定相抵触，只有土地承包经营权以互换、转让等方式继受设立的二级用益物权才适用登记优先和对抗原则。四要加强诉讼指导。土地承包纠纷涉及农户众多，当事人法律知识欠缺，要做好举证指导、法律释明等诉讼指导工作，减少当事人诉累，提高审判效果，做到法律效果和社会效果高度统一。
三是大力加强诉讼调解，积极构建和谐土地关系。诉讼调解能有效减少当事人的诉讼对抗，提高案件的自动履行率，是解决土地纠纷最重要的手段，要强化诉讼调解意识，及时化解土地承包纠纷，维护基层社会稳定。
（三）加强领导和指导 进一步规范农村土地承包工作
建议各级党委政府进一步加强对农村土地承包工作的领导和指导，认真贯彻执行党的土地政策和国家法律法规，规范土地经营权流转和各项合同管理，防止基层不规范土地行为和侵害农民利益现象的发生，积极开展人民调解和仲裁工作，真正从源头上减少纠纷的发生。
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