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拆迁补偿纠纷案件疑难司法问题探讨

时间:2013-02-14 11:42:49  来源:hf180.cn  作者:刘智毓

         2010年上海世博会的主题是城市让生活更美好。全国各地在城市化的进程中,首先必须解决征地、城市房屋拆迁补偿问题。征地、城市房屋拆迁补偿问题成为近年来的热点、难点问题。有成功的事例,也有不成功的案例。不管如何,城市化的进程还是推进了,被征地农民、被拆迁人的生活水平还是提高了。近年来解决征地、房屋拆迁补偿纠纷的主要依据为《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《城市房屋拆迁管理条例》及各省、市的相关规定、办法。在司法实践中,拆迁补偿纠纷案件存在诸多疑难司法问题,笔者姑且提出一些不成熟的看法,意在抛砖引玉。

    一、对被征用土地的定性错误应承担何种责任
    有一个案例:原告纪学银等32户村民诉称:西安市人民政府作出x号征地批复,批准闫良区建设“胜利商城”征地63.8亩土地,其中包括纪学银等32户村民的责任田32余亩。每亩地的土地补偿费和安置补助费为78000元。该征地批复在程序上违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第一十八条第二款、国地资电发[1998]33号紧急通知之规定,以非耕地报批,以耕地标准补偿,补偿、安置标准违法,没有达到国家和省、市规定的最低标准,损害了原告的合法权益。请求法院判决撤销x号征地批复。西安市中级人民法院认为:西安市人民政府作出x号征地批复,批准闫良区建设“胜利商城”征地63.8亩土地。闫良区人民政府未如实反映被征土地的用途及性质,西安市人民政府亦未进行认真核查,将其全部认定为非耕地事实不清,证据不足。西安市人民政府和闫良区人民政府应共同承担责任。依照《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第二条规定:耕地是指用于种植农作物的土地。西安市人民政府的征地批复违反了国地资电发[1998]33关于坚决制止新《中华人民共和国土地管理法》实施前突击征地批地的紧急通知第二项之规定。原告纪学银等32户村民所诉补偿、安置费标准,征地批复中并未涉及,不在本案审理范围,依法不予审理。鉴于胜利商城现已建成并投入使用,对发展经济,繁荣市场亦有益处,判决撤销征地批复将会造成更大损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二款、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定,判决如下:一、西安市人民政府作出的x号征地批复的具体行政行为违法; 二、责令西安市人民政府、闫良区人民政府采取相应的补救措施。案件受理费80元,由西安市人民政府负担40元,闫良区人民政府负担40元。 宣判后,双方当事人均未提起上诉。本案争议的焦点问题是关于被征用土地的定性问题及应承担何种责任的问题。 在本案中,闫良区人民政府以征用非耕地进行申请,西安市人民政府亦以征用非耕地作出批复,将闫良区土地638亩征用。而批复批准征用的638亩土地中包括原告纪学银等32户村民的责任田32余亩。闫良人民政府未如实反映被征土地用途及性质,西安市人民政府亦未进行认真核查。根据相关证据、现场勘查,将被征 638亩土地全部作为非耕地,显然与事实不符,依法不能认定。 应承担何种责任有两种意见。一种意见认为被征土地如前所述定性错误,将部分耕地认定为非耕地,根据国地资电发 [1998]33号紧急通知“自本通知下发之日起至19981231 日,除为推动经济增长的两个10000亿投资有关项目和国家重点建设项目,停止审批非农项目上占用耕地”,及其第二项“…… 凡是采取谎报项目、地类、用地规模及土地用途等欺骗手段,违法批地的,一律无效……”,因此该征地批复事实不清,程序违法,不能维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第()项应判决撤销该征地批复。笔者认为虽然该征用土地的具体行政行为违法,但不能简单的判决撤销。理由是被征土地是闫良区人民政府为发展地方经济,引进资金总投资3000万元,兴建胜利商城,该项目被闫良区人民政府列为当年的十件好事之一。如果全部建成将会对该区的经济发展、城市建设产生巨大影响,如果撤销该征地批复,将会给该区造成不可补的损失,影响地方经济的发展。依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定:被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任。因此,应当判决确认被诉的具体行政行为违法,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施。然而在征地拆迁补偿纠纷中,包括笔者所在的市县,以非耕地报批的现象仍然存在,老百姓只知道盲目上访,不知道批复的可诉性,更不知道批复的诉讼主体。群众没有向法院提出对征地批复的诉讼,法院只能是不告不理。
    二、集体土地被征用后地上房屋拆迁参照何标准补偿
    集体土地被征用后地上房屋拆迁的补偿标准,笔者认为应区分不同情况参照不同标准进行补偿。集体土地被征用后,如果被征土地未被纳入城市规划,或者虽已被纳入城市规划,但尚未城市化,毫无疑问应当按照《中华人民共和国土地管理法》、《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》及各省、市的相关征地拆迁补偿安置办法进行补偿。如果被征土地已被纳入城市规划,并已城市化即被征土地上的村民均已“农转非”,笔者认为这种情况下房屋的补偿应按《城市房屋拆迁管理条例》及其相关规定进行补偿。理由如下:《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》规定:行政机关征用农村集体土地之后,被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权,房屋所在地已被纳入城市规划区的,应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定,对房屋所有权人予以补偿安置。

三、征地批文有无有效期

征地必须办理农用地转用和征地审批手续。在实际征地过程中,部分土地可能因为暂时不需要使用或者其它原因而没有及时用地,可以说征地程序没有完成;2年后,又急需用地,原征地批准文件是否有效呢?在笔者所在的市,就有一块地在2005年就办理了农用地转用和征地审批单。由于各种原因,政府只进行了征地方案公告,没有进行征地补偿安置方案公告,自然那块地也没有使用;而现在急需用地了。怎么办呢?有人认为只要征地经过了审批,何时用地是政府的事,只要进入了公告等程序,用地就一直在持续,征地也一直在持续,部分土地未用不能代表所有土地未用,征地批文就一直有效。而笔者的意见为:政府在征地批文2年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,征地批文失效。规章依据为《湖南省征地程序暂行规定》第十四条:农用地转用和征地批准文件有效期为2年。农用地转用或征地经依法批准后,市州、县市人民政府2年内未用地或未实施征地补偿安置方案的,批准文件自动失效。根据该条规定,如果政府在2年内连征地补偿安置方案都未公告,就更谈不上用地了,征地批文自动失效,政府不能按原来的批文继续进行征地程序。当然,如果政府进行了征地方案公告、征地补偿安置方案公告,补偿款也已给付,只是因为暂时不需要用地而造成某块土地没有使用,这种情况下征地批文还是有效的。

四、征地房屋拆迁安置补偿协议未履行,国土局是提起民事诉讼还是进入限期腾地程序

在湘乡市东山新城征地过程中,有2被拆迁户已与湘乡市国土资源局签订了征地房屋拆迁安置补偿协议,该付的拆迁补偿费也已支付到位。但该2被拆迁户一直未按协议履行,未拆除房屋、腾交土地。湘乡市国土资源局是提起民事诉讼还是进入限期腾地程序呢?有人认为国土局可以提起民事诉讼。理由是2被拆迁户已与国土局签订了征地房屋拆迁安置补偿协议,这是一个平等自愿的协议,根据《合同法》、《民法通则》、《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定,国土局可以提起民事诉讼。而笔者认为国土局应进入限期腾地程序。理由如下:国土局作为行政机关,开展征地工作是其履行行政职责的一项内容。国土局与被拆迁户签订征地房屋拆迁安置补偿协议也是国土局履行征地职责的一项程序。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条规定:征用土地方案公告并支付征地补偿费后,被征地者拒不腾地的,由设区的市、自治州、县(市)人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地;逾期不执行的,申请人民法院强制执行。《湖南省征地程序暂行规定》第十一条规定:征地补偿安置方案经依法批准后,征地补偿安置费应在3个月内全额支付到位。对未按期全额支付到位的,市州、县市人民政府不得发放建设用地批准书,农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。征地补偿费用全额支付后,被征地的农村集体经济组织或农户拒不领取征地补偿费用、拒不腾地的,由市州、县市国土资源部门依法责令限期腾地;逾期不腾地的,可以申请人民法院强制执行。国土局与被拆迁户签订的征地房屋拆迁安置补偿协议是基于国土局的行政管理职责,签订协议的主体的地位是不平等的,并且限期腾地程序属于征地程序的一项内容。国土局与被拆迁户签订的征地房屋拆迁安置补偿协议与城市房屋拆迁协议的性质是不同的。城市房屋拆迁协议的主体地位是平等的,根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定,如果被拆迁户未按协议履行,拆迁人可以提起民事诉讼。但集体土地上的被拆迁户不拆除房屋、腾交土地,不论是何原因,国土局应按上述规定进入限期腾地程序。

五、城市房屋拆迁中租赁房屋如何解决

在城市房屋拆迁中,租赁房屋大量存在,不管是到期的还是未到期的。被拆迁人、房屋承租人为各自的利益和相互的利益在争取着。对于租赁合同没有到期的,拆迁人应当与被拆迁人、承租人订立拆迁补偿安置协议。拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。对于租赁合同已经到期的,是否可以由房屋出租人对承租人提起民事诉讼呢?笔者认为是可行的。理由是:虽然《城市房屋拆迁管理条例》第十三条第二款规定:拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、承租人订立拆迁补偿安置协议。第十六条第一款规定:拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。但并没有规定承租人不能提起民事诉讼。如果租赁已经到期,房屋出租人完全可以凭房屋租赁合同向法院提起民事诉讼,要求承租人腾退房屋,并可以申请先予执行。这从拆迁的速度上来说要快,从法律上来说也是有法可依的。有望解决的是,《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》第二十九条规定:征收租赁房屋,被征收人与房屋承租人解除租赁关系的,对被征收人给予补偿;租赁关系未解除的,对被征收人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租。这就意味着被征收人可以与房屋承租人解除租赁关系或者起诉解除租赁关系。

笔者提出的以上不成熟的看法,仅供参考。不当之处,敬请批评指正。

 



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